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  预算管理
 

* 财税改革顶层设计须关注民意,政府收支家底应透明

汪德华  

韦森 (进入专栏)
 

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图为北京东长安街。REUTERS/Reinhard Krause

  

    

* 中央地方事权财权须厘清,司法和食品监管等地方政府事权宜上移

  
中共十八届三中全会在11月9日-12日召开,会议将审议并通过全面深化改革的相关意见。这表明新一轮改革是全方位的,而非仅仅限于经济体制改革。近期,中国国务院发展研究中心的一份供起草三中全会文件参考的、限于经济体制改革领域的研究报告“383方案”,一度被媒体和市场过度解读。

  
【编者按】“预算法”被称为经济宪法,近年中国《预算法》修订前后,各界关注甚多,韦森等学者亦多次呼吁,FT中文网对此也有《预算法》修订专题报道。本文基于韦森今年4月与6月两次讲话整理而成,他强调说,一个国家的财政制度和税收制度,是关系到全社会各方利益、国家经济增长乃至长期生活发展的一项基本制度,而财政体制改革实际上包含财税体制改革与政府预算管理制度的改革,“预算民主”则意味着政府征收任何税种和花钱都要得到实质性的制衡。

*澳门新萄京最大平台, 税制改革要配套,构建地方主体税系要加快

  
这大致反映了市场对于三中全会即将出台改革措施的过于热情的期盼。不过从历史上看,以本文所关注的财税改革而言,十四届三中全会报告中所提及的相关改革措施其后得到较好的贯彻执行,而十六届三中全会报告的贯彻执行却差强人意。由此可见,改革永在进行时,三中全会不是改革的终点。十八届三中全会之后,所提及的原则性改革方向需要进一步细化与落实,因暂时意见未统一或问题未突出而未提及的也应积极准备,根本目标是建立一个与基本国情相适应的现代化国家财税体制。要实现这一点,需要以“问题导向”为原则对财税改革的各个环节进行全方位思考。

    

作者 沈燕

    

   一、下一轮中国政府财政体制改革的基本问题

北京5月21日 –
尽管中国新一轮财税改革方案尚未出炉,但在民众对税负沉重不绝于耳的抱怨声中,顾及民意显然是本轮财税改革顶层设计中必须考量的重要因素,而将司法,食品监管等地方事权上移中央也获共识。

   一、改革的性质

  
今年4月21日至24日,中国第12届人大常委会听取了全国人大法律委员会关于《中华人民共和国预算法修正案(草案)》修改情况的汇报,并在2014年4月审议和表决了《预算法》三审稿。

明确中国的宏观税负水平,将政府收支的全部家底摸清并公示,将有助获取民意。而在加快推进营业税改增值税的结构性减税过程中,重新厘清界定中央与地方的事权和财力,加快培育地方主体税种亦相当迫切。

  
众所周知,现行财税体制奠基于1994年财税改革,其后历经收入划分多次微调、推进预算管理体制改革、提出公共财政理念、强化民生财政等,逐步而成今日之格局。新一轮财税体制改革的对象必然是现行财税体制,但改革是对现行体制的设计理念、原则等做重要改造?还是在现行体制基础上的局部微调?简言之,明确改革的性质,是展望改革方向,提出改革建议的首要问题。

  
到目前为止,这部蹉跎多年的《预算法》修订案还没有通过。三审稿没有在网上公开,也没有向社会公开征求意见。尽管如此,我们这些关注这个问题的财政学、法学和经济学的学者觉得还是应该坐下来,再讨论一下三审稿。一部法律一旦通过,可能又需要十几年甚至更长时间才能修改,不能不慎之又慎。因此,我们这些学者觉得还是有必要把我们的意见尽量表达出来。故我与几位专家合计了一下,举办了这个小范围的研讨会。

“改革首先要有顶层设计,但老百姓的意见也不能不考虑了,不像以前只要专家和官员关起门来一讨论就有方案了,现在必须要走群众路线。”中国财政部财政与科学研究所副所长刘尚希称。

  
笔者认为,自1994年开始奠定的现行财税体制,与社会主义市场经济体制是基本适应的。新一轮财税体制改革,应当坚持“问题导向”的方法论,以解决财税体制在不利于科学发展、不利于国家长治久安,不利于明晰政府与市场界限、不利于建设廉洁高效政府等方面的问题为基本出发点。财税体制现有问题的产生,可以归结为三类。第一类是在1994年财税改革以来就已明确的改革方向,但由于各种原因推进不快。典型的如预算改革,如何提高预算管理的绩效和透明度,一直是财税改革的重要目标,但时至今日依然问题重重。第二类是新世纪以来才突显出来的新问题,受制于整体改革滞后,而未能及时为其建立稳定的制度框架。典型的如土地财政加地方融资平台的基础设施建设筹资方式,高达2亿以上流动人口的公共服务提供体制等。第三类是对存在问题的判断不同,由此导致对改革的方向存在争议。典型的如中央地方财力分配格局,基于全局利益和局部利益的视角不同,相应的判断和政策主张就不同;再如对当前基础设施建设是否过度的判断,决定了不同人对于未来公共投资力度的判断。从这些问题的性质来看,其与中国经济转型发展的重大问题息息相关,因此新一轮财税改革不是简单的局部微调。而要解决这些问题,可以在现有财税体制的框架内推进改革,因此并非是推倒重来。

  
首先说明,我个人多年来是研究制度经济学和比较制度分析的,既不懂财政学,在财政法学和税法学上也完全是外行。这些年来,我在《预算法》修订问题上谈了自己的一点看法,发了一些声音,但我自己心里很清楚,自己这是嗓门大,在座的刘剑文、李炜光、蒋洪、叶青、施正文、熊伟教授等才是真正的专家,而我不过是这一改革的啦啦队队员,以下发言如果讲错,请各位专家和媒体界的朋友多多批评。

不过他指出,民意中也是泥沙俱下,有些方向性的东西不是投票能决定的,更需要有政治家的智慧和眼光。

  
新一轮改革同样需要借鉴发达国家的经验,但这种借鉴需要考虑到发展阶段、基本国情的差异。这方面需要特别指出的是,基础设施建设高峰期与社会福利体系建设双碰头的特殊国情,应是评价和改革中国财税体制的立足点。在多数老牌发达国家,其基础设施体系的建设在二战之前已历经百年基本完成,其后主要是更新改造;而其社会福利性支出的大幅攀升,基本上是在二战之后。但在中国现阶段,受赶超发展战略的影响,基础设施体系要压缩在几十年内完成,未来十余年内依然处于高峰期;按照改善民生执政目标以及国际潮流的要求,社会福利体系的建设也必须同步加大投入。简言之,保障社会福利体系建设和基础设施建设这两大历史性任务的公共资金需要,是现阶段中国财税体制需要担负的基本功能。这就要求,财税体制应能够在完善的市场经济体制框架之下,有效且公平地筹集、分配、管理和使用公共资金。本文以下即围绕这些重点领域,以分析其存在的问题为基础,提出财税改革的目标、原则与具体建议。

  
目前大家所讲的财政体制改革,实际上应该是两个话题:一个财税体制改革,一个是政府预算管理制度的改革。

这一观点也得到原中国国家税务总局副局长许善达的认同,他曾参与中国20年前税制与分税制改革,“现在不是提建议集思广议的时候,重要的是在诸多方案中做减法,挑出最核心的问题,而民意也不得不考虑。”

    

  
中共十八大报告分别在经济体制改革和政治体制改革中讲了这两个方面的改革。十八届三中全会的《决定》对二者也是分开讲的:一个是放在第五部分“深化财政体制改革”;一个是放在第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”。在第八部分,《决定》讲:“坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。……加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”值得注意是的,《决定》第五部分财政体制改革确实也讲了预算体制改革。除了讲财政体制改革要“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”外,第五部分第17条还专门讲了预算管理制度:要“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”

本月初的国务院常务会议确定今年在行政体制、财税、金融、投融资、价格、民生、统筹城乡、农业农村、科技等重点领域和关键环节加大改革力度,下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制,形成深化预算制度改革总体方案,完善地方政府债务风险控制措施。削减、合并一批专项转移支付项目。扩大营业税改征增值税试点范围等。

   二、现行财税体制的主要问题

  
预算监督管理制度,到底是在财税体制改革——即财政部门所推动的经济体制改革中来进行?还是在政治体制改革——即社会主义民主政治制度建设中来进行?二者是否是一回事?如果是后者,二者又是如何配合和协调的?政府预算管理监督制度,是否已列入近期改革日程?

许善达提到,通常改革方案会在秋季召开的中央三中全会上讨论,还需要一个征询各方面意见的过程,因此改革方案的顶层设计很重要。

   支出领域:经济建设性支出比重过高,社会福利性支出比重较低。

  
一直到最近,中国政府领导人讲的预算管理制度改革,还是在财税体制改革意义上讲的,而不是放在政治体制改革即社会主义民主政治建设意义上来讲的。譬如,2014年2月19日,张高丽副总理在省部级主要领导干部研讨班上讲“深化财税体制改革”问题,以及财政部目前所要报请“深化体制改革小组”审议的《深化财税体制改革总体方案》,都谈到预算管理制度改革,强调要“要切实改进预算管理制度,加快建立全面规范、公开透明的政府预算制度,使预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明,三者有机衔接、相互制衡,真正把预算分配权关进制度的笼子,使政府预算在阳光下运行。”但很显然,这还不是在加强人大对政府预算管理的监督即政治体制改革意义上讲的。

接近财税部门的官方人士也承认,包括财政部与国家税务总局的相关部门正在制订财税改革的方案,“目前财税部门的意见也不统一,方案都在讨论中。财税改革比较敏感,不一定会公开征询意见。”该位消息人士称。

  
当前社会各界对于尽快降低以“三公消费”为代表的行政成本期望很高。但中国财政支出领域更重要的问题依然是经济建设性支出比重过高,社会福利性支出比重较低。单纯分析公共财政支出,中国经济建设性支出比重已大幅下降,社会福利性支出比重上升很快。但以土地出让金为主体的政府性基金、地方融资平台资金基本上都属于经济建设性支出,因此以全口径综合考察经济建设性支出比重近50%,远超发达国家10%左右的比重;社会福利性支出比重约30%左右,远低于发达国家60%-70%的比重。这种财政支出结构与中国尚处于基础设施建设高峰期的国情高度相关,但中央和地方安排的各类名目繁多的经济发展性支出的影响也不容忽视。

  
我还是想在后一种意义上讲政府预算管理制度改革,讲人大对政府预算的监督制衡与现代国家制度建设及国家治理体系现代化问题。而这一点,尽管在近期经济体制改革“首要任务”的“财税体制改革”的内容中部分提到,但到目前为止显然还没有列入我们国家政治体制改革的议事日程。故我今天的发言,主要还是在理论上和理念上做些探讨,而不是讲什么具体的改革方案和可能性。

稍早中国新财长楼继伟也提到,将来“营改增”覆盖全部地区全部行业后,必然会倒逼财政体制改革。目前正在研究如何深化财税体制改革。一是要积极稳妥推进“营改增”在全国范围全部行业推开;二是要认真研究如何构建地方税体系;三是进一步压缩合并专项转移支付,增加一般性转移支付。

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