中央扶贫开发工作会议11月29日上午在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛出席会议并发表重要讲话。

  从现有1274元大幅提高至2300元,提高近一倍,新的贫困人口总量将是现行标准下的五倍

发文单位:国务院新闻办公室

  胡锦涛在讲话中指出,这次会议的主要任务是:总结我国扶贫开发工作取得的成就和经验,分析当前和今后一个时期扶贫开发形势和任务,全面部署《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》贯彻落实工作,动员全党全社会力量,坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战。

  中国扶贫标准提高近一倍,从现有的人均年收入1274元大幅提高至2300元。该标准提高后,中国的贫困人口将再次过亿。而中国未来十年的扶贫目标是,到2020年,稳步实现扶贫对象“不愁吃、不愁穿,保障义务教育、基本医疗和住房”。

发布日期:2001-10-15

  胡锦涛讲话要求,全党全社会要深刻认识扶贫开发工作的重要性和紧迫性,增强做好扶贫开发工作的自觉性和坚定性,以更大的决心、更强的力度、更有效的举措,扎扎实实做好扶贫开发各项工作,确保到2020年全国实现全面建设小康社会目标。

  今日(11月29日),中央扶贫开发工作会议在北京召开。国务院总理温家宝在会上宣布了这一决定。按新的扶贫标准,凡是2010年农民人均纯收入(不变价)低于2300元的人口,将被纳入贫困人口。专家预计,中国贫困人口可能增至一亿多人,同时财政扶贫投入也将大幅增加。

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  党和国家领导人吴邦国、温家宝、贾庆林、李长春、习近平、李克强、贺国强、周永康出席会议。温家宝在会议上讲话,李克强主持会议。

  温家宝称,大幅度提高扶贫标准,把更多低收入人口纳入扶贫范围,这是社会发展的进步,是扶贫力度加大的重要措施。由于各地发展不平衡,发达地区可根据自身实际和能力确定更高的扶贫标准。

生效日期:1900-1-1

  【扶贫任务】

  胡锦涛在会上表示,中国扶贫开发已经从以解决温饱为主转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

  中国是世界上最大的发展中国家,人口约占世界总人口的22%。在过去相当长的时期里,由于诸多原因,贫困一直困扰着中国。

  解决温饱转向缩小差距

  中国2010年扶贫标准为人均年收入1274元。按该标准,截至2010年年底,中国农村共有贫困人口2688万人。

  1949年中华人民共和国成立后,特别是自二十世纪七十年代末实行改革开放政策以来,中国政府在致力于经济和社会全面发展的进程中,在全国范围内实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发,极大地缓解了贫困现象。从1978年到2000年,中国农村没有解决温饱的贫困人口由2.5亿人减少到3000万人,贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到3%左右,中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。

  胡锦涛强调,实践充分证明,经过改革开放30多年来的不懈努力,我们成功走出了一条中国特色扶贫开发道路。

  2008年前,中国有两个扶贫标准:低收入标准与绝对贫困标准。2008年底,中国正式将两个标准合二为一,把“低收入标准”统一确定为中国新的扶贫标准,并在新标准基础上,根据消费价格指数变化,上调至1196元。相应地,扶贫对象由2007年底的1479万扩大到2008年底的4007万,此后逐渐下降。

  这里就中国农村扶贫开发的有关情况作一介绍。

  当前,我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫开发既具有更加有利的基础和条件,也面临新的困难和挑战。深入推进扶贫开发,扎实做好新阶段扶贫开发工作,对维护人民根本利益、巩固党的执政基础、确保国家长治久安、实现全面建设小康社会和社会主义现代化宏伟目标具有极为重大的意义。

  2010年,中国贫困标准依消费价格变化,常规调整至1274元。随着扶贫标准提高,中央财政的扶贫投入也明显增加。2010年,中央财政扶贫投入为349.3亿元,较2008年的167亿元,翻了一倍还多。

  一、扶贫开发的历程与成就新中国成立后,中国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。但真正严格意义上的扶贫,是在改革开放以后提出并大规模实施的。从1978年到2000年,中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。

  【扶贫标准】

  据北京师范大学经济与工商管理学院教授李实此前测算,若中国扶贫标准上调至2000元,中国的贫困人口将高达1.3亿人,约占中国总人口的十分之一。如此,中国贫困人口的总量将因此而增加一亿人,是现行官方统计口径的五倍。

  第一阶段:体制改革推动扶贫阶段(1978-1985年)

  更多低收入者纳入扶贫

  据今日正式公开的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,未来10年,贫困地区农民人均纯收入增长幅度应高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大的趋势。

  1978年,按中国政府确定的贫困标准统计,贫困人口为2.5亿人,占农村总人口的30.7%。导致这一时期大面积贫困的原因是多方面的,主要是农业经营体制不适应生产力发展需要,造成农民生产积极性低下。因此,制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。

  温家宝在讲话中指出,中央和地方财政安排的扶贫资金,从2001年的127.5亿元,增加到2010年的349.3亿元,10年累计达到2043.8亿元。

  温家宝今天还表示,要全面推进连片特困地区扶贫攻坚,把六盘山区等11个连片特困地区和西藏及四川、云南、甘肃、青海四省藏区,新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场,并在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。

  中国自1978年开始的改革,首先是土地经营制度的变革,即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情,从而极大地解放了生产力,提高了土地产出率。与此同时,在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革,也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革,促进了国民经济快速发展,并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道,将利益传递到贫困人口,使贫困农民得以脱贫致富,农村贫困现象大幅度缓解。

  要顺应经济社会发展和扶贫开发的阶段性变化,不断完善扶贫开发政策。中央决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准。这个标准比2009年提高了92%。大幅度提高扶贫标准,把更多低收入人口纳入扶贫范围,这是社会发展的进步,是扶贫力度加大的重要措施。各地发展不平衡,经济发达地区可根据自身实际和能力确定更高的本地扶贫标准。

  他表示,中央和省级财政要大幅增加对上述地区的一般性转移支付,中央财政扶贫资金的新增部分将主要用于连片特困地区,国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排。

  据统计,从1978年到1985年,农村人均粮食产量增长14%,棉花增长73.9%,油料增长176.4%,肉类增长87.8%;农民人均纯收入增长了2.6倍;没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,占农村人口的比例下降到14.8%;贫困人口平均每年减少1786万人。

  【扶贫目标】

  温家宝在此次会上还表示,2012年,新型农村社会养老保险要实现全覆盖。

  第二阶段:大规模开发式扶贫阶段(1986-1993年)

  2020年实现“两不愁三保障”

  二十世纪八十年代中期,在改革开放政策的推动下,中国农村绝大多数地区凭借自身的发展优势,经济得到快速增长,但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约,发展相对滞后。贫困地区与其他地区,特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸现出来,低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。

  胡锦涛指出,到2020年,深入推进扶贫开发的总体目标是:稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。

  为进一步加大扶贫力度,中国政府自1986年起采取了一系列重大措施:成立专门扶贫工作机构,安排专项资金,制定专门的优惠政策,并对传统的救济式扶贫进行彻底改革,确定了开发式扶贫方针。自此,中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫,中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力,国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元;农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人,平均每年减少640万人,年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

  要坚持开发式扶贫方针,同时实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接,把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径,把社会保障作为解决温饱问题的基本手段;坚持统筹城乡发展,坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合,与生态环境保护相结合,促进经济社会发展与人口资源环境相协调。要坚持政府主导、分级负责,坚持突出重点、分类指导,坚持全社会参与、合力推进,坚持尊重扶贫对象主体地位、激发贫困地区内在活力。

  第三阶段:扶贫攻坚阶段(1994-2000年)

  【扶贫政策】

  随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大,中国贫困人口逐年减少,贫困特征也随之发生较大变化,贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜,贫困人口集中分布在西南大石山区(缺土)、西北黄土高原区(严重缺水)、秦巴贫困山区(土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重)以及青藏高寒区(积温严重不足)等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。

  680个特困县市试点营养餐

  以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志,中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出,集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用七年左右的时间,到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。

  温家宝指出,要全面推进连片特困地区扶贫攻坚,将六盘山区等11个连片特困地区和西藏及四川、云南、甘肃、青海四省藏区,新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场,并在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。

  在1997年至1999年这三年中,中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题,是进入二十世纪九十年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底,国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。

  中央和省级财政要大幅度增加对这些地区的一般性转移支付,中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区,国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排。

  经过20多年不懈的艰苦奋斗,中国的扶贫开发取得了巨大成就。

  农村义务教育学生营养改善计划,率先在连片特困地区的680个县(市)试点。每1个片区由1个中央部委负责具体联系。各省区市可确定若干连片特困地区给予重点扶持。国家新增社会保障投入要向农村尤其是贫困地区倾斜。新型农村社会养老保险明年要实现全覆盖。

  ——解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人,农村贫困发生率从30.7%下降到3%左右。其中,国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生活在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。

  “解决扶贫靠城乡一体化”

  ——生产生活条件明显改善。1986年到2000年的15年间,在中国农村贫困地区修建基本农田9915万亩,解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2000年底,贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%。

  专家认为,新政策旨在解决社会平等问题,提高标准后贫困人口会增加

  ——经济发展速度明显加快。“八七”扶贫攻坚计划执行期间,国家重点扶持贫困县农业增加值增长54%,年均增长7.5%;工业增加值增长99.3%,年均增长12.2%;地方财政收入增加近1倍,年均增长12.9%;粮食产量增长12.3%,年均增长1.9%;农民人均纯收入从648元增加到1337元,年均增长12.8%。

  ■ 对话

  ——各项社会事业发展较快。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制,人口自然增长率有所下降。办学条件得到改善,“两基”工作(即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲)成绩显著,592个国家重点扶持贫困县中有318个实现了“两基”目标。职业教育和成人教育发展迅速,有效地提高了劳动者素质。大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设,缺医少药的状况得到缓解。推广了一大批农业实用技术,农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95%的行政村能够收听收看到广播电视节目,群众的文化生活得到改善,精神面貌发生了很大变化。  ——解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决。一些偏远山区和少数民族地区,面貌也有了很大的改变。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区,经过多年开发建设,基础设施和基本生产条件明显改善,贫困状况大为缓解。

  新政旨在解决社会平等

  二、扶贫开发的政策保障中国农村的贫困问题是历史上长期形成的。贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深是过去相当长一个时期中国贫困地区的主要特征。基于对本国国情的把握,特别是对贫困地区和贫困人口实际情况的认识,中国政府制定了符合国情的扶贫开发政策,把扶贫开发的基本目标和中心任务放在主要解决农村贫困人口的温饱问题上,从最紧迫的问题入手,量力而行,确保重点,分阶段推进。

  新京报(微博):新的国家扶贫标准提至2300元。什么原因促使标准大幅提高?

  制定符合国情的贫困标准中国是一个发展中国家,人口多,底子薄,经济不发达,农村尤其不发达。就中国的贫困地区而言,这种不发达主要表现在:一是基础设施薄弱。贫困地区较为集中的西部地区,虽然土地面积占全国的三分之二以上,但铁路、公路和民航设施所占比重却相对偏低。二是人口增长过快,教育、卫生等基本社会服务水平低。与经济落后成为对比的是,贫困地区往往又是人口增长最快的地区。办学条件差,教育设施落后,适龄儿童失学和辍学率较高,青壮年文盲比例较大。卫生保健水平也很低。三是农业生产条件差,财政收入水平低,公共投入严重不足。1986年国家重点扶持贫困县人均拥有农业机械总动力仅为全国平均水平的50%。1993年国家重点扶持贫困县人均财政收入仅为60元,只相当于全国平均水平的30%左右。

  党国英(微博)(中国社科院农村发展研究所研究员):这是在解决社会平等问题,因为中国基尼系数(判断收入分配公平程度的指标)一直比较高,这主要是为了社会稳定和社会平等。现在财政收入高了,观念也在变化,再加上社会压力比较大,提高标准与这些都有关系。

  上述贫困地区的实际情况,决定了中国扶贫工作要有一个比较现实的贫困标准。中国贫困人口的标准最初是1986年由中国政府有关部门在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的,即1985年农村人均纯收入206元的标准。到1990年这一标准相当于300元,2000年为625元。

  扶贫标准跟低保标准不一样,确定扶贫标准是划定贫困人口,这对后续政策实施有影响,而低保标准则是达不到这个标准政府会予以补贴。现在扶贫标准提高了,估计配套政策将来也会变化,扶贫对象会增加,支出会增加。比如提高低保标准,相应会增加投入。

  中国的贫困标准是一个能够维持基本生存的最低费用标准,可以确保农村贫困人口最基本的生存需要,因而是客观的,也是符合中国实际的。

  2300元略高于国际标准

  确定国家重点扶持贫困县为了集中使用扶贫资金,有效地扶持贫困人口,中国政府制定了国家重点扶持贫困县的标准,确定了一批国家重点扶持贫困县。

  新京报:新的国家扶贫标准确定后,贫困人口数量会增至多少?

  中国政府于1986年第一次确定了国家重点扶持贫困县标准:以县为单位,1985年农民年人均纯收入低于150元的县。此后,随着经济的发展,特别是贫困地区经济状况的不断改善,对贫困县的标准也及时作出调整。1994年,中国政府重新调整了国家重点扶持贫困县的标准。具体标准是:以县为单位,凡是1992年农民人均纯收入低于400元的县全部纳入国家重点贫困县扶持范围;凡是1992年人均纯收入高于700元的原国家重点扶持贫困县,一律退出国家扶持范围(根据当时的典型测算,凡是超过700元的县,90%以上的贫困人口基本上解决温饱问题)。依据这个标准,列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个,分布在27个省、自治区、直辖市,涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。此后,中央政府采取的一系列扶贫开发政策措施,主要是围绕解决国家重点扶持县贫困群众温饱而制定的。

  党国英:之前说如果中国的贫困标准提高到国际贫困线,贫困人口会增加到1亿。但随着这两年收入增加,再加上人民币升值,我估计不会到1亿,应该是增加到七八千万。

  通过对贫困县的集中有效扶持,带动了全国农村贫困问题的解决。特别是在扶贫资金方面,国家明确要求,中央的各项扶贫资金都用于这些贫困县。1996年中央政府又进一步对各省、自治区、直辖市提出了最低配套资金比例(30%至50%),以保证地方配套的扶贫资金用在国家重点贫困县。

  新京报:与国际贫困标准相比,标准还有多大差距?

  扶贫重点向中西部贫困地区倾斜向中西部地区重点倾斜是中国扶贫开发的一项重要战略举措。中国经济发展的区域特征十分明显,东部沿海地区充分利用自身优势率先发展,中部次之,西部相对落后。与此相关,中国农村贫困人口的绝大多数集中在中西部,尤其是西部,并呈块状、片状分布在高原、山地、丘陵、沙漠等地区。这些地区是中国贫困人口最多、贫困程度最深、贫困结构最复杂的地区。在1994年中国政府确定的592个国家重点扶持贫困县中,中西部地区占82%。

  党国英:现在国际贫困标准是每天1美元,每年360多美元。按照现在人民币对美元汇率,2300元跟国际上每天1美元的标准差不多。但考虑到人民币可能被低估,以购买力评价来跟国际比较的话,2300元的标准实际上略高于国际标准。

  从1994年起,中国政府开始调整国家扶贫资金投放的地区结构:把用于沿海经济比较发达省的中央扶贫信贷资金调整出来,集中用于中西部贫困状况严重的省、自治区;中央新增的财政扶贫资金只支持中西部贫困地区。同时,国家从全局着眼,制定优惠政策,积极推动东部地区与西部地区的横向联合和对口扶贫协作。

  李小云(中国农业大学人文与发展学院院长):国际上也只有少数几个最不发达国家采取每天1美元的标准,大部分国家采用了每天2美元标准。2300元新扶贫线超过了每天1美元的批准,是一个很大的进步,但还是低于每天2美元的标准。

  为加快西部地区的发展,缩小地区间发展差距,近年来中国开始实施西部大开发战略。国家在西部地区优先安排基础设施、生态环境和资源开发等建设项目,并不断加大对西部地区的投入和财政转移支付力度,为推动西部地区发展和贫困人口解决温饱问题发挥了重要作用。

  如果按照每天2美元的标准,中国贫困人口会达到2.35亿。贫困线过低,一方面使得继续增大投入解决实际存在的贫困问题显得正当性和合法性不足;另一方面在国际上产生了“中国贫困人口很少”的印象,从而使我国在国际发展领域内所承受的国际压力也越来越大,科学客观地提高我国的扶贫标准已非常迫切。

  加大扶贫开发投入力度近20年来,随着国家财力的增强,中国政府安排的专项扶贫投入不断增加。2000年中央各项扶贫专项资金达到了248亿元,与1980年相比,增加了30倍。中国政府安排的扶贫专项资金累计达到了1680多亿元,其中财政资金800多亿元(含以工代赈资金390多亿元),信贷扶贫资金880亿元。按照中央要求的配套比例(1996年以后为30%至50%),地方政府扶贫投入的力度也相应加大。

  新京报:提高了扶贫线,会不会导致返贫率增加?

  中国政府专项扶贫资金主要包括两大类:财政扶贫资金和信贷扶贫资金。财政扶贫资金又包括支援不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金等。1997年,国务院为了加强对各类扶贫资金的管理,提高使用效益,制定了统一的《国家扶贫资金管理办法》。该办法对各类扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定,强调各类扶贫资金要根据扶贫攻坚的总体目标和要求,配套使用,形成合力,发挥整体效益。不同渠道的扶贫资金的投入重点是:财政扶贫资金主要用于建设基本农田、兴修小型水利工程、解决人畜饮水困难、修建乡村道路、科技培训和推广农业实用技术等;扶贫信贷资金主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目。同时,各级扶贫工作专门机构加强对扶贫资金管理使用的检查、监督。审计部门对扶贫资金的使用情况严格审计,发现问题及时查处。这些措施,对提高扶贫资金使用效益、如期实现基本解决贫困人口温饱问题的目标发挥了关键作用。

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